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体验区试看视频二十秒:宋磊:从执拗低音到明快主旋律:日本经济政策体系之中的竞争政策的演变

作者介绍

 

 

宋磊,体验区试看视频二十秒国家治理研究院研究员,体验区试看视频二十秒教授

 

摘要

 

 

本文在将产业政策区分为产业结构政策和企业合理化、将竞争政策区分为反垄断政策和中小企业政策的基础上,讨论日本经济政策体系之中的竞争政策的演变趋势。借用政治学者丸山真男的著名表述,从“二战”后初期到高度成长期结束,如果将政策体系比喻为乐曲的话,那么政策体系之中的竞争政策犹如执拗低音,虽然并不引人注目,但是从未停止发挥作用;在高度成长期结束之后,竞争政策逐步转变为政策体系这一乐曲之中的明快主旋律。

关键词

 

 

竞争政策  产业政策  企业合理化政策

如何理解日本经济政策体系之中的竞争政策的地位的演变是一个没有得到充分解决的重大理论和现实议题。本文试图在引进一个关于竞争政策和产业政策的关系的分析框架的基础上,对于上述议题进行重新解读。

在日本的本土思想和外来思想之间的关系这一问题上,自由派政治思想史学者丸山真男几经斟酌,最终做出如下表述:本土思想不断地对外来思想进行修正,其作用恰如在乐曲之中持续地将主旋律相对化的执拗低音(basso ostinato)。借用这一著名表述并对其稍作调整,对于战后日本经济政策体系之中的竞争政策的地位的演变,我们可以进行类似的归纳:从“二战”后初期到高度成长期结束,如果将政策体系比喻为乐曲的话,那么政策体系之中的竞争政策犹如执拗低音,虽然并不引人注目,但是从未停止发挥作用;在高度成长期结束之后,竞争政策逐步转变为政策体系这一乐曲之中的明快主旋律。

笔者之所以将竞争政策在战后恢复期和高度成长期的日本经济政策体系之中的地位归纳为执拗低音,主要因为以下两个认识。首先,在这一时期,竞争政策的基本原则对于产业政策的制定和施行具有重要的影响,过于违背竞争政策的基本原则的产业政策或者难以通过立法程序并进入实践环节或者受到竞争政策的制约。其次,在这一时期,产业政策和竞争政策之中的部分内容存在重叠。一方面,旨在推动特定产业发展的产业政策由产业结构政策和企业合理化政策构成,而企业合理化政策兼具产业政策和竞争政策的特征;另一方面,以维护市场经济的自由竞争秩序为宗旨的竞争政策包括反垄断政策和中小企业政策,而作为竞争政策的中小企业政策之中的部分内容实际上发挥了作为产业政策的企业合理化政策的作用。因此,产业政策和竞争政策并非完全对立。正是由于以上两个原因,笔者认为,在战后恢复期和高度成长期,竞争政策在政策体系这一乐曲之中发挥了执拗低音的作用。实际上,上述认识之中的第一点是学术界的共识,上述认识之中的第二点则从未被学术界提及,而这一点为全面地理解这一时期产业政策和竞争政策的关系提供了前提。

在高度成长期之后,随着相关产业相继进入成熟期,产业结构政策逐渐淡出,企业合理化政策的产业政策色彩相对弱化,中小企业政策的竞争政策色彩得以强化。经过1977年的修订之后,竞争政策摆脱了配角的地位,正式走向政策舞台的前台,成为经济政策体系这一乐曲的主旋律。

本文的第一节指出讨论日本经济政策体系之中的竞争政策的地位及其演变的意义;第二节首先总结学术界关于日本政策体系之中的产业政策和竞争政策的相对关系的一般认识,然后提出关于产业政策、竞争政策的结构和逻辑的一个新思路并以这样的新思路为出发点,构筑一个理解产业政策和竞争政策的相对关系的分析框架;第三、四节依据第二节提出的分析框架,概述战后日本的产业政策和竞争政策的演变,分析产业政策和竞争政策的相对地位的变化;第五节总结全文。

 

 
 

01

问题的提出

 
 
 

 

在改革初期,日本是中国各界关于经济体制改革问题的主要思想来源之一。出现这一现象的原因主要是日本经济的特征被认为符合中国的改革需求。一方面,除战后的一个短暂时期之外,自民党长期执政,而日本正是在这一时期实现了高度成长;同时,当时的国际主流学术界整体上倾向于认为政府在日本经济之中占有重要位置;另一方面,中国的改革不但需要在稳定的政治环境之下展开,而且重要的经济改革不能直接挑战关于计划体制的经济意识形态、必须得到在计划经济体制之中拥有重要权力的、以国家计委为核心的政策机构的支持。换言之,如果参考日本的经验,特别是日本在政府和市场关系方面的经验,似乎可以在不完全否定国家计委等政策机构的作用的前提下启动改革。正是在这样的背景之下,日本经验开始进入中国各界的视野。但是,由于日本经验是在这样的背景之下受到重视的,所以日本经验进入中国的过程也必然为这种认识所塑造。换言之,日本经验的中国化过程是特殊的。

具体来说,当时的相关政策机构在引进日本经验的时候更多地关注为国家计委持续地发挥作用预留了空间的产业政策、特别是产业结构政策,对于反映市场原则、抑制国家计委发挥作用的竞争政策则没有给予充分的重视。因此,中国引进产业政策的过程之中在事实上存在着将日本的产业政策实践进行改造的趋势。这种改造体现在两个方面。一方面,日本的产业政策之中符合国家计委需要的部分的重要性被夸大;另一方面,日本的产业政策之中不符合国家计委需要的部分被忽视。在这种情况下,产业政策之中的产业结构政策成为中国的产业政策的主轴,作为产业政策的企业合理化政策以及在日本的实践之中和作为产业政策的产业结构政策处于对抗地位的竞争政策的主要部分没有受到应有的重视。中国各界关于日本政策体系之中的产业政策和竞争政策的关系的主流认识就是在这样的情况之下形成的。简言之,尽管产业政策是中国从日本引进的,但是产业政策的中国化过程决定了中国的产业政策具有中国化特征。

众所周知,20世纪80年代以来,中国政府一直在推进产业政策(周叔莲、裴叔严,1985;周叔莲,1987;周叔莲、杨沐,1988;周叔莲,1990;江小涓,1991,1993;周叔莲、郭克莎,2000;周叔莲,2004),《中国制造2025》和中国版工业2.0就是这种政策的最新体现。系统地评价三十余年来的产业政策实践的成败超出了本文的范围。但是,必须指出的是,在中国的经济发展进入新常态阶段、需要确立市场机制在资源配置方面的决定性地位的当下,重新审视曾经对于中国的政策选择产生过重要影响的日本的政策实践之中的产业政策和竞争政策之间的关系对于我国各界正确处理当前中国的政策实践之中的产业政策和竞争政策之间的关系显然具有重要的意义。

在上述意义上来说,本文讨论的主题具有明显的政策导向。不过,值得注意的是,本文具有两个学术意义。

第一,关于产业政策和竞争政策在战后日本经济政策体系之中的地位的演变,一个普遍的思路是追溯产业政策和竞争政策的具体发展过程。本文遵循这一思路。但是,本文试图以讨论产业政策和竞争政策的结构和逻辑的方式来扩展这种思路。在这样的过程之中,本文提出了关于产业政策和竞争政策的新的理解方式,突出了作为产业政策的企业合理化政策和作为竞争政策的中小企业政策。这一理解方式不同于关于产业政策和竞争政策的传统理解方式,有助于深化关于产业政策和竞争政策的关系的认识。本文的一个学术意义就体现在这里。

第二,本文的问题意识涉及经济政策或经济意识形态的国际转移(policy transfer)这一研究领域(Hall,1989;Evans,2004)。日本的产业政策被引入中国的时候,产业政策、竞争政策的结构和逻辑以及产业政策和竞争政策的关系没有被准确地认识。如后文所述,如果将中国从日本引入产业政策的过程理解为经济政策的国际转移,那么这种转移过程是比较特殊的,是一次没有完成的国际转移。因此,研究竞争政策在战后日本经济政策体系之中的地位的演变,有助于理解产业政策和竞争政策在中日两国之间的政策转移,而这种理解有助于深化关于政策转移的机制的理解。本文的另一个学术意义即在于此。

 

 
 

02

理解产业政策和竞争政策的关系:

一般思路与本文的分析框架

 
 
 

 

关于战后日本的产业政策和竞争政策的关系,存在一个一般思路。具体来说,这个思路实际上以追溯产业政策和竞争政策的演进过程的方式来把握两者的关系的变化。依据这个思路,日本的官方机构主持制定的官方文件和包括经济学界、管理学界在内的日本学术界的代表性学者得出了大体上相同的结论:即使产业政策在1950、1960年代的存在感似乎超过竞争政策,但是,竞争政策从未停止发挥作用;在1970年代中期之后,随着竞争政策被修订,竞争政策在经济政策体系之中的地位大大提高。

追溯政策史确实是理解竞争政策的地位变化的主要方法。本文的第三节也在一定程度上采取这种方法。但是,对于本文的研究主题而言,这种方法存在两个问题。第一,这种常规的方法难以带来新认识;第二,这种方法能否发挥作用以及怎样发挥作用取决于研究者如何定义产业政策和竞争政策。实际上,对于产业政策和竞争政策存在着不同的定义,正是这种不同影响了学术界关于竞争政策的地位的认识。

为了深化对于本文所讨论的研究问题的理解,本节将提出一个关于产业政策的结构和逻辑的新思路、对于竞争政策的分类进行再思考。本文的第三、四节将依据这一思路追溯政策史的演进、讨论经济政策体系之中的竞争政策的地位的变化。

(一)关于产业政策的结构和逻辑的新思路和关于竞争政策的分类的再思考

一般来说,关于产业政策的分类,存在两种流行的思路。一种思路将产业政策区分为结构政策、组织政策(竞争政策)、技术政策、出口政策、区域政策、衰退产业援助政策等;另一种思路则将产业政策区分为指向特定产业的、具有歧视性的纵向的产业政策(即结构性政策)和为所有产业提供发展环境、不具有歧视性的横向的产业政策(即功能性政策)。但是,这样的两个分类方式之中都存在问题:在第一种分类方式之中,竞争政策被置于产业政策体系之中,处于从属地位,同时,结构政策和技术政策往往指向同一产业,两者存在重叠;在第二种分类方式之中,由于政策实践之中存在着兼具纵向和横向产业政策特征的政策,所以这种分类方式之中也存在重叠。因此,这些分类方式都存在改进的空间,学术界需要一种既具有理论基础、又符合政策实际的分类方式。近年来,笔者结合国内学术界关于产业政策的争论、特别是所谓林张之争,发展了关于产业政策的新的分类方式的思考方向(宋磊,2017)。

我们发现,在逻辑上存在两种产业政策:一种是政策资金规:苄〉牟嫡策,另一种是政策资金规模比较大的产业政策。关于第一种产业政策,产业政策的批评者应该也很难彻底否定。那么,存在于逻辑上的两类产业政策在政策实践之中是否存在对应物呢?

实际上,在政策实践之中不但存在这种分类方式的对应物,而且这种分类方式曾经是关于产业政策的主流分类方式、这种对应物广泛地存在于产业政策实践之中。在关于日本产业政策的早期经典文献和通商产业省编撰的政策史之中,产业政策从来都被区分为产业结构政策和企业合理化政策(Johnson,1982/2010:27;通商产业政策史编纂委员会,1995;1997)。所谓产业结构政策即推动特定产业发展的政策;所谓企业合理化政策即政府在企业层面协助企业改进管理实践的政策。这样两种政策分别对应政策资金规模较大和政策资金很小的产业政策。关于竞争政策的分类方式的再思考与关于产业政策的主流分类方式一样,关于日本竞争政策的主流分类方式也是列举。由于竞争政策被认为是落实反垄断法的政策措施,所以不同类型的竞争政策也被视为实现反垄断目标的各种具体政策措施。关于反垄断法的目标,反垄断法之中存在以下标准解释:

这一法律,通过禁止独占和不正当的交易限制、防止事业支配力的过度集中、排除通过合作、协定等方式对于生产、销售、价格、技术等的不正当制约,促进公正、自由的竞争、发挥从业人员的创意、推动经济发展、提高雇佣和国民所得的水平、推动国民经济的民主的、健全的发展。

(转引自今村,1993)

关于竞争政策的分类方法大多依据上述思路,将其分为卡特尔规制政策、关于不正当交易方式的规制政策、关于流通的规制政策、垄断规制政策、关于企业并购的规制政策等等。很明显,这种分类方式实际上是列举反垄断法在具体政策领域的应用。实际上,如果将反垄断法的要点理解为以保证经济民主、特别是不同规:托灾实淖时局涞木妹裰(宋磊,2013:8)的方式来维持竞争秩序,那么我们可以注意到存在对于竞争政策进行分类的另外一种方法。

由于竞争政策的要点在于维持竞争秩序,而维持竞争秩序的方式在逻辑上可以由防止过于强大的企业滥用市场地位和扶持弱小的企业参与竞争两个途径,所以竞争政策可以区分为限制大企业滥用垄断地位的政策和支持中小企业发展的政策。参照上文援引的反垄断法的条文,我们认为,对于竞争政策的这种分类方式具有正当性。在上述原因之外,我们对于日本的竞争政策进行如上区分还有另外一个原因。由于日本的中小企业的数量、从业员人数高于其他西方主要经济体、日本的大企业和中小企业之间存在长期、稳定的交易关系、战前的大企业往往利用有利的市场地位压榨中小企业,所以如何防止大企业在与中小企业的交易过程之中滥用市场地位一直是日本的竞争政策的要点(若杉,1999)。因此,我们对于竞争政策的分类具有理论依据,符合政策实践。

(二) 理解产业政策和竞争政策的相对关系的分析框架

在提出一个关于产业政策的结构和逻辑的新思路、对于竞争政策的分类进行再思考之后,我们可以获得一个理解产业政策和竞争政策的相对关系的分析框架。由于产业政策由产业结构政策和企业合理化政策构成,竞争政策包括对于大企业滥用市场地位的规制政策和对于中小企业的支持政策,而企业合理化政策和中小企业政策在一定程度上重合,所以产业政策和竞争政策的关系就不再是非此即彼的。”这样的认识有助于深化关于两种政策的关系的理解。

一般来说,关于产业政策和竞争政策的关系,逻辑上存在对立说和包含说两种观点。所谓对立说将两种政策的关系理解为完全对立,所谓包含说指将竞争政策的一部分理解为产业政策之中的组织政策。很明显,对立说和包含说都具有一定的意义。但是,现行的对立说忽视了产业政策和竞争政策之中重合的部分,现行的包含说则忽视了产业政策和竞争政策之中冲突的部分。本文对于产业政策的结构提出的新思路以及对于竞争政策的内容进行的再思考为提出一个关于产业政策和竞争政策的关系的分析框架提供出发点。

依据上文所进行的讨论,我们可以得到了理解产业政策和竞争政策的相对关系的分析框架。依据这个分析框架,思考产业政策和竞争政策的关系的时候有两个要点。第一,理解两种政策的交叉的部分、即作为产业政策的企业合理化政策和作为经济政策的中小企业政策的演变以及两种政策的关系;第二,理解作为两种政策的对立的部分、即产业结构政策和反垄断政策的演变以及两种政策的关系。由于关于这样两个要点的理解只能在历史过程之中得到深化,所以接下来的第三节将对于产业政策和竞争政策的演变进行梳理。

 

 
 

03

产业政策、竞争政策的演变

 
 
 

 

(一)产业政策的演变

如果不对产业政策进行严格的定义,那么日本产业政策的历史可以追溯至二战之前甚至明治时期的商工政策史或商工行政史。由于本文讨论的产业政策是以市场经济为基础的,所以,将对象时期限定在二战之后是合适的。

关于日本的产业政策的作用,存在不同的评价。但是,关于产业政策的作用的阶段说——如果产业政策对于日本的经济发展具有正面作用,那么这种作用随着市场体系的成熟而逐渐降低——则是对于产业政策持有不同评价的学者的意见的最大公约数。

在战后初期,由于不存在稳定、成熟的市。胁刀伎梢允游字刹。在这一阶段,行政介入强烈而直接。但是,随着日本经济在1956年之后进入高度成长期,行政介入的强度降低。

以上述变化为背景,日本的产业政策也发生了一些变化。

首先,随着市场体系的成熟,政策介入的手段逐渐从直接介入转向间接介入。比如,从1950年代中期到1970年代,企业设备投资中政府系金融机构的贷款所占比例从20%前后下降到不到10%(Vester,1993:84)。第二,产业政策的政策目标实现了转换。这里所说的政策目标的转换可以区分为广义的政策目标转换和狭义的政策目标转换。所谓狭义的政策目标转换指从选择性地推动特定产业发展转向推动整体经济发展;所谓广义的政策目标转换指政策目标从单纯的经济成长转向经济、社会的全面发展。

倾斜生产方式被认为是战后最早的产业政策。在战后初期,整个生产体系陷入停顿状态。为了启动经济,政策当局优先地将煤炭、钢铁、重油等关键资源投向煤炭和钢铁行业并引导这两个行业将产品提供给对方。在这种政策措施之下,煤炭和钢铁两个基础性部分的生产开始恢复并逐渐地带动了其他部门的生产。一般来说,学术界对于倾斜生产方式持有肯定的意见。

在渡过战后初期的难关之后,日本政府开始全面地推行产业政策。在1950年代初期,所谓合理化政策是产业政策的主体。这里所说的合理化包括两个内容,一个是产业结构合理化,另一个是企业合理化。所谓产业结构合理化指政府依据所得收入弹性和劳动生产率上升率等标准重点支持造船、钢铁、化工、电力、汽车等产业发展,所谓企业合理化政策指政府在企业层面推动企业引进最新的管理方法并协助企业协调企业间关系。

在产业结构合理化方面,主要政策手段包括特别税收制度、包括政府系金融机构融资政策在内的财政投融资制度、海洋运输补助制度、外汇配额制度和外国技术导入制度、1953年之后的萧条时期卡特尔制度等。

在企业合理化政策方面,主要政策手段体现在《机械工业振兴临时措施法》(简称《特振法》)和《电子工业振兴临时措施法》(简称《电振法》)之中。值得注意的是,这两个法律的主要支持对象是中小企业、特别是中小部件企业。具体政策手段既包括税收优惠、外汇配额、外国技术导入等制度,也包括推动在企业层面改进管理实践的政策。总的来说,政府在企业合理化政策方面投入的政策资金的规模不大。但是,由于政策对象主要是中小企业,所以这些政策资金发挥了作用。同时,近年来的实证研究表明,政策为了推动企业改进管理实践所采取的政策措施具有正面意义(尾高、松岛,2013)。

进入1960年代之后,尽管日本政策继续推行产业政策,但是政策环境开始发生变化。1960年6月,日本政府发表了《贸易与外汇自由化计划大纲》,开始筹划从保护贸易体制向自由贸易体制转变。另外,在1964年日本加入OECD之后,对于外资进入日本的限制也开始变得困难。贸易自由化从1961年开始执行,1964年自由化率达到90%。到1975年12月,仍然受到管制的进口产品只剩下27种。贸易自由化意味着政府失去了发放进口配额的权力,资本自由化意味着政府失去了对于进口技术、设立合资企业进行限制的权力。正是在这样的背景之下,政府和企业的关系开始发生变化(鹤田,1984:49-50)。

如果说在战后恢复期(1945年至1956年),政府对于企业具有压倒性的优势,所谓“日本股份公司论”似乎具有一定说服力的话,那么在高度成长期,这种优势开始消失,“日本股份公司论”也不再具有说服力。以下三个事例较好地反映了这种变化。

第一,正如下文详细记述的那样,体现了通商产业省的官僚集团试图继续控制经济发展方向的《特定产业振兴临时措施法》(简称《特振法》)没能通过国会审议、成为废案。这是通商产业省在战后遭遇的最大挫折。

第二,审议会体制开始制度化。所谓审议会体制指重要产业政策的草案需要由官方、企业界和社会人士构成的审议会提出。这种制度保障了企业界在产业政策制定过程之中的发言权。

第三,在这一时期,产业政策的重点之一在于缓和自由化政策的冲击。为了实现这一目标,日本政府一方面在法律和国际制度允许的范围之中进行拖延,另一方面试图对于相关产业的设备投资和生产组织方式进行介入。但是,这些努力在总体上并不成功。比如,通产省在1961年发布汽车行业集约化构想,试图将汽车企业重组为三大集团。但是,这一政策遭到企业的抵制,以失败告终。与这一问题相关,在这一时期,通产省在一些产业确实在形式上确立了萧条卡特尔体制,但是这种体制在实际运行之中却受到企业的抵制。这一现象典型地存在于机械产业之中(Friedman,1988)。

当然,这一时期的产业政策之中并非没有成功的案例。一方面,1950年代制定的主要以中小企业为对象的《机振法》和《电振法》在1960年代被延长,取得了一定的成果。需要强调的是,这些政策主要是企业合理化政策。另一方面,这一时期也存在计算机产业政策等成功的产业政策。在推行计算机产业政策的过程之中,日本政府最大限度地使用了可以使用的所有政策手段,推动了计算机产业的发展。但是,值得指出的是,计算机产业政策之中的部分政策措施、比如计算机销售政策等具有企业合理化政策的特征(宋磊,2016:168一170)。关于这一时期的成功的产业政策,或许还可以列举出著名的行政指导制度。但是,关于如何评价这一制度在这一时期发挥的作用,学术界存在不同的意见(鹤田,1984:51)。

如何评价高度成长期的产业政策,是日本产业政策研究之中争议最大的研究议题。本文不对这一问题进行全面的回应。但是,如果说这一时期产业政策的主导思想是避免所谓“过当竞争(excessive competition)”的话,那么有理由认为这种思想并未被各界接受。相反,那种认为这一时期成功的产业政策主要在于推动若干高新技术产业发展、降低衰退产业的负面影响的观点似乎更接近现实(Vester,1993)。

(二) 竞争政策的演变

竞争政策的法律基础是1947年颁布的《反垄断法》(全称为《关于禁止个体独占以及确保公正交易的法律》)以及1956年制定的《下请法》(正式名称为《下请代金支付延迟防治法》)和1962年制定的《优惠品、标示法》(正式名称为《不正当优惠品以及不正当表示防止法》)。”其中,《反垄断法》是竞争政策的主要依据,另外两个法律是对于《反垄断法》的补充。执行上述法律或竞争政策的是公正交易委员会。

竞争政策是对《反垄断法》等相关法律的具体化,主要涉及反对个体独占、对于交易的不正当限制、不公正的交易方法、反对经济控制力的过度集中以及保护中小企业等内容。

1947年颁布的反垄断法也被称为原始反垄断法,是以美国的反垄断法为模版而制定的,主要目的在于打击独占企业的地位、排除具有卡特尔性质的经济组织的影响。这一法律和当时的农地改革、劳动改革一样,具有经济民主化的色彩(下川,1990)。由于当时美国国内对于垄断的批评高涨,同时出于惩罚支持战争的垄断财阀的考虑,这一时期日本的反垄断法的严格程度高于美国的反垄断法。

由于原始反垄断法的理想目标在一定程度上脱离了当时日本经济的实际情况,所以在1949年和1953年进行了两次修订。1949年所进行的修订主要考虑到日本企业的交易习惯,放宽了关于企业股份和公司债持有比例的限制;1953年所进行的修订主要围绕关于卡特尔的规定进行。具体来说,在这次修订之后,卡特尔行为只在“实质性地限制竞争”的情况下才被认为违法,同时,公正交易委员会认可的萧条卡特尔和合理化卡特尔不再属于反垄断法的管辖范围。很明显,1953年的修订是从具有理想主义色彩的原始反垄断法的后退。实际上,在1953年之后,公正交易委员会对于通商产业省主导的产业政策所涉及的卡特尔行为多次给予了事后承认。

到1960年代,由于面临着贸易自由化和对日投资自由化的压力,通商产业省主导的产业政策倾向于扩张日本企业的规模。以此为背景,企业之间的合并快速增加,战后初期被分割的财阀企业在这一时期大量重新集结。在这一时期,正如下文介绍的八幡制铁、富士制铁合并案所揭示的那样,尽管公正交易委员会试图对于上述趋势进行限制,但是没有能够阻止这一趋势。但是,需要注意的是,通商产业省在这一时期也开始失去行政指导和认可权等政策手段。为了解决这一问题,通商产业省在1962年试图通过《特振法》。如果这一法案获得通过,那么通商产业省将获得推动产业的集中化和独占化的权限,拥有任意地介入市场经济的权力。不过,这一法案受到以金融企业为代表的市场主体的激烈反对,没有在国会获得通过。在这个意义上来说,竞争政策并没有完全消失。

在竞争政策的发展过程之中,1973年石油危机所带来的影响值得关注。石油价格的快速上涨引发了大量借机牟利的卡特尔集团和限制竞争、控制价格的现象,而这种集团和现象的存在大大地推高了物价。低成长率、高物价引起了消费者的广泛抗议。在这一时期,公正交易委员会积极地取缔卡特尔组织、打击操控价格的现象。在这样的背景下,日本社会对于竞争政策的重要性有了新的认识。

依托这种认识,公正交易委员会在经过大约三年的争取之后,国会在1977年对于反垄断法进行了强化。这次强化的内容主要包括设立对于价格卡特尔的罚金制度、规定寡占企业共同上调价格需要提交报告、对于独占企业进行分割、对于特定机构和个人持有企业股份的上限进行限制等内容。在1980年代,得到强化之后的反垄断法得到了积极应用。

不过,值得提及的是,两次石油危机分别引起了电力、炼铝产业和制纸、石化产业的萧条。为了振兴这些产业,国会分别于1978年和1983年通过了《特定萧条产业安定临时措施法》(简称《特安法》)和《特定产业构造改善临时措施法》(简称《产构法》),允许相关产业组织设备萧条卡特尔、共同开发技术。这两项法案的通过意味着反垄断法在特定时期、特定产业的后退。

另外,随着1980年代美国和日本之间的贸易摩擦增加,美国开始要求日本对于制品市场和流通市场的交易结构的封闭性和垄断性进行规·232.从执拗低音到明快主旋律:日本经济政策体系之中的竞争政策的演变制。为了回应美方的要求,日本对于反垄断法再次进行了调整。

值得注意的是,1956年《下请法》制定以来,公正交易委员会一直执行这一法律,比较有效地抑制了大企业滥用优势地位、压榨中小企业的现象。

(三)产业政策和竞争政策的相对地位的变化

作为战后经济政策体系之中的两个重要组成部分,产业政策和竞争政策的相对地位的变化是一个重要的问题。依据本文第二节提出的分析框架,我们可以从(1)两种政策交叉的部分、即作为产业政策的企业合理化政策和作为竞争政策的中小企业政策的演变以及两者的关系的角度;(2)两种政策对立的部分、即产业结构政策和反垄断政策的演变的角度来讨论产业政策和竞争政策的关系。

从产业政策和竞争政策交叉的部分来看,作为产业政策的企业合理化政策在1950年代和1960年代发挥了重要的作用,作为竞争政策的中小企业政策在整个战后经济成长之中一直在发挥作用。这样两种具体的政策都具有既推动中小企业发展,又维持竞争秩序的功能。在这个意义上来说,产业政策和竞争政策具有一致的部分,即使在产业政策的全盛期,中小企业政策所代表的公平竞争思想也得到了发扬。换言之,即使在产业政策的全盛期,部分竞争政策仍然存在并持续地发挥作用。我们认为竞争政策是战后日本经济政策体系之中的执拗低音的原因之一就在于此。

从产业政策和竞争政策矛盾的部分来看,产业结构政策和反垄断政策之间的关系比较复杂。一方面,在高度成长期,竞争政策确实以批准特定卡特尔的形式支持了产业政策。另一方面,这种支持往往有时间限制、在机床等行业这种卡特尔没有产生真正的影响、推行竞争政策的公正交易委员会对于通商产业省试图以制度化的方式控制经济活动的意图进行了坚决的抵制。因此,从上述角度来看,在这一时期,产业政策和竞争政策之间的关系具有两面性:在形式上产业政策确实占据了主导地位;竞争政策并没有消失,对于产业政策的过度侵蚀进行了抵制。我们认为竞争政策是战后日本经济政策体系之中的执拗低音的另一个原因就在于此。

在战后日本的经济发展过程之中,竞争政策对产业政策的妥协主要表现为公正交易委员会对于通商产业省主导的各种卡特尔的承认。这种承认有两种形式。第一种是依据1953年对于反垄断法所做的修订而承认的卡特尔,包括萧条卡特尔和合理化卡特尔两种形式。在高度成长期,这种卡特尔每年只有个位数。第二种是没有法律依据,由通商产业省等相关政府部门提起,与公正交易委员会协商之后承认的卡特尔。在这类卡特尔之中,通商产业省主导的卡特尔主要有中小企业卡特尔、出口卡特尔和为了保护、振兴特定战略产业的卡特尔。在高度成长期,这种卡特尔每年有数百件,其中主要是中小企业卡特尔。

值得注意的是,第一种卡特尔在战后具有救济处于萧条之中的中小企业的作用。这种卡特尔的主要问题是持续时间过长。第二种卡特尔是竞争政策对于产业政策进行让步的主要体现,如何评价这种卡特尔是充满争议的问题(铃村,1999:385,429)。不过,这种卡特尔的数量在1977年反垄断法得到强化之后持续减少。

为了比较细致地揭示产业政策和竞争政策的以上关系,在此我们简要地回顾在日本战后经济政策史上具有重要地位的特振法的制定与审议过程、住友金属事件和八幡制铁、富士制铁合并案。

案例1

特振法的制定与审议过程:

通商产业省的扩权努力与各界的抵制

1960年代初期,随着日本经济开始面临自由化的国际压力,日本政府和企业开始注意扩张企业的规模以应对即将到来的国际竞争。但是,在如何扩大企业的规模方面,政府和企业具有不同的思路。通商产业省主张以官民协调的方式推进,企业则主张以自主协调的方式进行。当然,两种思路都以企业合并为前提,需要对于竞争政策程度不同地进行调整。但是,所谓官民协调实际上接近官方主导的经济发展,不但违背反垄断法,而且可能动摇市场经济体制。因此,两种思路存在冲突。两种思路的碰撞直接体现在特振法的制定和审议过程之中。

在1960年代,产业结构调查会(1964年之后称为产业结构审议会)是制定产业政策的核心机构。一般来说,产业结构调查会或审议会主要由退休官僚、媒体人士、学者和企业界人士构成。这种机构有助于推动关于产业行政的共识、促进政府和企业交换信息、为企业提供向政府提出请求的机会。由于拥有很多来自民间的成员,所以审议会在1960年代对于过度的行政介入发挥了抑制作用。但是,作为特振法草案的制作主体,产业结构调查会体制部会的构成非常特殊。这一部会只由七位退休官员构成。正是因为这个原因,具有强烈的政府主导色彩的特振法才得以提出。

这一法案的主要内容可以概括如下。第一,指定汽车、钢铁、石油化学等有必要强化国际竞争力的产业,在这些产业之中推进企业合并以扩大规模;同时,在这些产业之中推行禁止新企业进入的政策。第二,对于这些产业给予税收和金融上的优惠。这一法律不但招致企业、公正交易委员会和在野党的反对,作为执政党的自民党以及政府内部的大藏省对于这一法律也采取消极的态度。在各方的抵制之下,特振法没能在国会完成审议。之后,通商产业省连续两次向国会提交这一法案,同样没有完成审议程序,成为这一时期少有的废案。

案例2

住友金属事件:

通商产业省的规制与企业的反抗

住友金属事件起因于1960年代初期钢铁企业设备投资的增加与通商产业省的行政指导之间的矛盾。

从1963年4月开始,作为钢铁行业新兴企业的住友金属工业连续在和歌山地区建设了三座高炉,开始向钢铁产业的领先企业发起挑战。日本的钢铁工业从1956年开始连续地引进技术、增加投资,在1964年已经成为仅次于美国和苏联的世界第三钢铁生产大国。但是,从1964年开始,日本国内的钢铁市场处于不景气阶段。在这种情况下,通商产业省指导钢铁企业在1964年6月至9月进行自主限产。住友金属工业在自主限产仅限于这一时期的条件下接受了通商产业省的要求,但是对于各公司的限产数量提出了异议。通商产业省没有接受住友金属工业的意见。

关于自主限产的方案,存在两个争议。第一是如何对待新近形成的生产能力。第二是如何处理出口数量。通商产业省的意见是不对新近形成的生产能力给予特别优惠、压缩所有企业的国内销售量和出口量的总额。由于住友金属工业的历史比较短、新设备较多、出口量很大,所以通商产业省的这种政策对于住友金属工业特别不利。住友金属工业当时的领导人日向方齐认为,即使应该限制国内市场的销售量,也应该放开对于出口量的限制。

11月18日,日向方齐拜访通商产业大臣、政治家三木武夫。三木武夫同意只在1964年10月至12月对于国内产量进行限制,同时承诺放松对于出口量的控制。但是,通商产业省的事务部门反对两人达成的协议。日向方齐对于通商产业省的决定进行了公开抵制。随后,通商产业省以事务次官声明的方式表示,如果住友金属工业不接受行政指导,将削减该社冶炼粗钢所必需的煤炭进口量。日向方齐指出,作为通商产业省行政指导依据的《煤炭法》的目的在于保护国内煤炭产业,通商产业省次官佐桥滋的决定有滥用法律之嫌。

住友金属事件的本质是如何处理钢铁工业之中的原有企业和新兴企业的市场份额问题。八幡制铁和富士制铁等原有企业倾向于通过控制设备投资的方式来维持市场份额,而住友金属工业和神户制钢等新兴企业则希望通过自由竞争来增加市场份额。面对双方的争执,通商产业省的官僚实际上支持了原有企业的主张、维持事实上的卡特尔体制。当时,社会舆论倾向于谴责住友金属工业。在这样的情况下,公正交易委员会发表声明,认为通商产业省以控制住友金属工业进口煤炭使用权的方式进行的行政指导并不合适,支持了住友金属工业的意见。12月27日,通商产业大臣三木武夫表示,在1965年6月之后重新考虑关于自主限产的政策。以此为条件,在市场形势进一步恶化的背景下,住友金属工业接受了通商产业省的行政指导。值得注意的是,在实际操作之中,尽管住友金属工业对于国内销售量进行了限制,但是获得了大量新增的出口配额。换言之,住友金属工业关于新增设备投资的主张在一定程度上被通商产业省接受。

案例3

八幡制铁、富士制铁合并案:

竞争政策对于产业政策的支持与限制

八幡制铁、富士制铁本来都源于战前的国策企业日本制铁公司。1950年,日本制铁公司被分割为八幡制铁和富士制铁。在通商产业省的支持下,两家企业在1968年向公正交易委员会提出了合并申请报告。

在当时日本的钢铁市场之中,两家企业分居前两位。如果两家企业合并,铣铁和粗钢的市场份额将达到44.5%和35.4%。依据反垄断法,公正交易委员会应该对于特定交易领域的垄断行为进行限制。但是,问题在于铣铁和粗钢都是生产其他钢铁产品的中间投入品。究竟应该将铣铁和粗钢视为特定交易领域的产品还是将最终产品视为特定交易领域的产品就成为一个问题。如果将铣铁和粗钢视为特定交易领域的产品,那么公正交易委员会将难以批准合并。经过考虑,公正交易委员会采取了第二种看法。不过,即使采取第二种看法,合并之后的企业所生产的产品之中仍然有二十多种产品的市场份额超过了30%。公正交易委员会从这些产品之中选取了一些产品进行研究,认为合并之后的企业生产的三种产品事实上处于垄断地位,限制了市场竞争。

尽管公正交易委员会将研究结果通知了两家企业,但是八幡制铁和富士制铁仍然在1968年3月向公正交易委员会提交了合并申请。1968年5月,公正交易委员会正式劝告两家企业停止合并,同时向东京高等法院申请了紧急停止命令。由于两家企业拒绝接受劝告,所以东京高等法院开始审理此案。在这一过程之中,两家企业同意削减公正交易委员会指出的可能影响市场竞争的几种产品的生产设备。1968年10月,公正交易委员会同意两家企业进行合并。

以上三个案例都涉及通商产业省和公正交易委员会或产业政策和竞争政策之间的关系。值得注意的是,由于三个案例是按照时间顺序安排的,从这些案例之中我们可以注意到以下两个现象。首先,公正交易委员会在三个案例的发展过程之中都直接或间接地发挥了作用。其次,随着时间推移,公正交易委员会发挥的作用越来越直接、越来越大。由于三个案例都发生在高度成长期,所以我们认为,即使在通常被认为产业政策处于绝对主导地位的这一时期,竞争政策也没有完全消失,而是作为经济政策体系的低音执拗地存在。

 

 
 

04

总结

 
 

 

竞争政策在战后日本政策体系之中究竟处于什么地位、这种地位经历过何种演变是日本经济研究之中极为重要、但是从未被完全解决的问题。上述问题的重要性不言自明,而上述问题从未被完全解决的原因则比较复杂。回答上述问题的要点在于评价竞争政策与其他经济政策、特别是产业政策之间的关系。很明显,对于这种关系做出正确判断的前提是准确地理解竞争政策和产业政策的内在结构和作用机制。但是,准确地理解日本的竞争政策和产业政策的内在结构和作用机制不是简单的问题——对于中国学术界来说是这样,对于包括日本学术界在内的国际学术界来说也是这样。出现这种现象的原因是学术界长期以来没有重视作为产业政策的企业合理化政策和作为竞争政策的中小企业政策。同时,学术界对于产业结构政策在高度成长期完全压倒竞争政策的判断过于简单。

本文在将产业政策区分为产业结构政策和企业合理化、将竞争政策区分为反垄断政策和中小企业政策的基础上,讨论产业政策和竞争政策的关系。由于作为产业政策的企业合理化政策和作为竞争政策的中小企业政策都长期存在并发挥了作用,而两者的基本理念都有维持竞争秩序的部分;同时,由于即使在产业结构政策占据优势的高度成长期竞争政策也没有完全失去对于产业政策的限制作用,我们认为,竞争政策在战后初期至高度成长期是日本经济政策体系之中的执拗低音。另外,高度成长期结束之后,产业政策当局失去了控制经济活动的强制性措施,而1977年反垄断法得到强化之后,公正交易委员会的地位得以提高。这一趋势在之后的经济发展之中没有出现变化。在这个意义上来说,竞争政策在1977年之后开始成为日本竞争政策体系之中的明快主旋律。

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